Por Yama Chiodi

O debate sobre soberania digital não é novo, mas ganhou novos contornos com a expansão das inteligências artificiais generativas e da infraestrutura necessária para operá-las. Disputas internacionais em torno de data centers, terras raras e governança tecnológica redesenharam os mapas da geopolítica global e recolocaram a questão da soberania no centro do debate público.

No Brasil, o tema se tornou uma das principais bandeiras do terceiro governo Lula, especialmente após os embates com Donald Trump e suas tentativas de interferência na política interna brasileira. Mas, entre políticas de atração de data centers e o debate em torno da regulação das inteligências artificiais, o que exatamente se entende por soberania digital tornou-se objeto de controvérsia.

O principal foco dessa disputa é o REDATA (Regime Especial de Tributação para Serviços de Data Center), atualmente em tramitação no Congresso como um dos dispositivos do PL-378/2026. Para o governo, o programa de incentivos fiscais pode fortalecer a posição do Brasil na infraestrutura global da inteligência artificial. Contudo, especialistas afirmam que o REDATA pode ter o efeito reverso e contradiz o Plano Brasileiro de Inteligência Artificial (PBIA), elaborado pelo próprio governo para orientar políticas de IA até 2028. Enquanto o PBIA estrutura princípios e medidas para aumentar a capacidade do governo de regular a intervenção das grandes empresas de tecnologia no Brasil, o REDATA parece caminhar justamente na direção contrária, oferecendo benefícios fiscais e legislativos às empresas sem contrapartidas que justificariam os incentivos. 

A controvérsia em torno do REDATA expõe um problema mais amplo: afinal, o que significa ser digitalmente soberano no contexto das novas infraestruturas da inteligência artificial?

A infraestrutura das IAs e o caso brasileiro

A inteligência artificial costuma ser associada à ideia de uma “nuvem” abstrata. Na prática, porém, ela depende de grandes infraestruturas físicas. Sistemas de IA são processados e armazenados em data centers, instalações que demandam imensas quantidades de energia, água e espaço físico.

O crescimento sem precedentes da demanda por essas infraestruturas tem levantado preocupações sobre impactos sociais e ambientais. Entre eles estão o consumo intensivo de recursos naturais, emissões associadas à geração de energia, poluição sonora, lixo eletrônico e pressões sobre territórios locais. A expansão da infraestrutura digital também tem efeitos indiretos, como o aumento dos impactos socioambientais das cadeias globais de mineração diante da necessidade de minerais críticos.

Segundo a pesquisadora estadunidense Dra. Tamara Kneese, do Data & Society, “o problema com nossa relação com a computação é que, na maioria das vezes, nós não pensamos muito sobre a materialidade do sistema de computação e a cadeia de suprimentos mais ampla. Tudo o que fazemos depende não apenas do nosso próprio dispositivo ou dos serviços de nuvem específicos, mas de uma cadeia de suprimentos global”.

Relatório recente da agência de classificação de risco Moody’s estima que o investimento global em data centers pode ultrapassar três trilhões de dólares nos próximos cinco anos. Segundo o Ministério das Comunicações, o Brasil ocupa o 12º lugar no ranking global de data centers, mas concentra metade do mercado da América Latina. A expectativa é que o país seja um dos principais destinos de novos investimentos no setor, impulsionados pela demanda por inteligência artificial e pelos chamados hyperscalers. Hyperscalers são data centers de altíssima escala, operados de forma automatizada e distribuída, que permitem ampliar rapidamente a capacidade computacional para lidar com grandes volumes de dados e aplicações. Há uma correlação direta entre o aumento da demanda por hyperscalers e o crescimento sem precedentes das ferramentas de inteligência artificial generativa. 

O ministro das Comunicações, Frederico de Siqueira Filho, afirmou que “o Brasil é um país muito atrativo para a infraestrutura de data centers. Além de contar com abundância de água e energia, temos uma posição estratégica no tráfego internacional de dados, impulsionada pela rede de cabos submarinos que conecta continentes”. Ainda que essas avaliações sejam objeto de disputa, elas ajudam a explicar a postura do governo brasileiro, que busca atrair investimentos para o setor.

O principal esforço nesse sentido é o REDATA. Inicialmente proposto como medida provisória, o programa foi incorporado como dispositivo do PL-378/2026, recentemente aprovado na Câmara dos Deputados, mas travado no Senado Federal. Mesmo sem aprovação do PL-378/2026 no momento, o Brasil já tem sido destino da instalação de novos hyperscalers. É o caso do data center da ByteDance, dona do TikTok, que anunciou um investimento de R$200 bilhões em um data center no Ceará e tem enfrentado muita resistência local e de instituições da sociedade civil. Entre as queixas estão a falta de transparência no licenciamento ambiental e o impacto nas infraestruturas hídricas e elétricas.

Soberania digital e as IAs no governo Lula 3

A inteligência artificial mobiliza o governo brasileiro por meio de uma defesa da soberania digital que ocorre em duas frentes. Por um lado, o presidente Lula tem defendido no exterior a criação de mecanismos de governança e regulação globais e locais para as IAs. Essa posição está alinhada com o Plano Brasileiro de Inteligência Artificial (PBIA), que estabelece os princípios para o investimento em IA no país entre 2024 e 2028. Por outro lado, e aparentemente de modo contraditório, a política pública que o governo vislumbra no curto prazo é atrair grandes empresas de tecnologia para construir data centers no Brasil.

Do ponto de vista da política externa, interpretar o posicionamento brasileiro como uma defesa da soberania digital é menos controverso. Na Cúpula de Impacto da Inteligência Artificial, realizada na Índia em fevereiro passado, o presidente Lula afirmou que “a quarta revolução industrial avança rapidamente enquanto o multilateralismo recua perigosamente. É nesse contexto que a governança global da inteligência artificial assume um papel estratégico”. Ele insistiu na necessidade de mecanismos globais e locais de governança para as IAs e recebeu apoio público dos presidentes da França e da Índia, além do secretário-geral da ONU. 

“Dados estão sendo apropriados por poucos conglomerados sem contrapartida equivalente em geração de valor e renda em nossos territórios. Quando poucos controlam os algoritmos e as infraestruturas digitais, não estamos falando de inovação, mas de dominação”, acrescentou.

Na política interna, contudo, não é a cartilha de princípios do PBIA que tem ganhado protagonismo, mas o PL-378/2026, que incorporou o REDATA. Manifestações públicas de ministros indicam um cálculo político: a concessão de benefícios fiscais para grandes empresas de tecnologia e investidores do setor de energia limpa poderia facilitar a implementação dos mecanismos de governança defendidos por Lula no exterior. Em outras palavras, o governo aposta que incentivar investimentos em infraestrutura digital tornaria politicamente viável a regulação da inteligência artificial.

Sem entrar no mérito se esse trade-off é factível, não faltam argumentos governistas para sustentar que o REDATA fortaleceria a soberania digital brasileira. O principal deles foi apresentado pelo ministro da Fazenda, Fernando Haddad, ao Estadão: “Nós temos uma lei de proteção de dados [a Lei Geral de Proteção de Dados], mas essa lei não vale no exterior. Então, para nós, o processamento dos dados dos brasileiros em data centers nacionais é muito importante porque no território nacional vale a lei brasileira de proteção de dados”. O ministro acrescentou que há uma fila de empresas dispostas a investir no setor de data centers no Brasil e concluiu: “Aqueles que têm compromisso com o desenvolvimento nacional e com soberania nacional estão totalmente dispostos a encarar esse desafio”.

Contudo, especialistas e ativistas de diferentes áreas avaliam que o efeito do REDATA pode ser justamente o oposto: um enfraquecimento da soberania digital brasileira e de uma miríade de outras soberanias, como a elétrica, a hídrica e a dos povos originários e comunidades afetadas pelos data centers.

Uma miríade de soberanias em xeque

O governo argumenta que 60% dos dados brasileiros ficam armazenados fora do Brasil e que o programa ajudaria a resolver este problema. Contudo, como diversos especialistas têm apontado, o REDATA não oferece garantias de controle ou de verificação sobre a natureza dos dados que serão armazenados em data centers localizados em território nacional.

Além disso, mesmo que fosse possível oferecer esse tipo de garantia, é difícil imaginar que haveria meios de controlar o fluxo desses dados. Um dos motivos para essa preocupação é o Cloud Act (2018), lei estadunidense que atribui poderes ao governo dos EUA de exigir de empresas americanas o compartilhamento de dados por elas guardados, independente de onde estejam suas operações e armazenamento. Isso se torna uma preocupação porque alguns dos maiores investidores em hyperscalers são Amazon, Google e Microsoft.

Em outubro passado, três importantes organizações científicas publicaram uma nota conjunta apresentando críticas ao REDATA e sua diferença de teor quando comparado ao PBIA. A Academia Brasileira de Ciências (ABC), a Sociedade Brasileira de Computação (SBC) e a Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência (SBPC) avaliaram que o programa representaria, na verdade, um retrocesso em termos de soberania: “O país oferece energia limpa, território e incentivos fiscais, sem exigir contrapartidas compatíveis com o interesse público e com uma estratégia nacional de dados, enquanto o controle dos dados, as tecnologias e os lucros permanecem fora de suas fronteiras”.

O interesse em ocupar o Sul Global com data centers é também parte de um movimento mais amplo em busca de recursos naturais, espaço físico e legislações mais permissivas. A Dra. Tamara Kneese observou em suas pesquisas que a alta demanda por novos data centers esbarrou na crescente resistência das populações do Norte Global à construção deles em suas cidades. “A transferência de ônus ambientais, a busca por mão de obra barata, a busca por lugares onde a luta para fazer o que você quer sem regulamentação não será tão difícil. É definitivamente uma forma de colonialismo”.

A nota conjunta da ABC, SBC e SBPC chegou a conclusão semelhante ao avaliar se o REDATA contribui para a soberania digital como o governo espera: “O REDATA, ao contrário, caminha na direção oposta: transfere infraestrutura crítica para grandes plataformas estrangeiras, oferecendo-lhes benefícios fiscais expressivos e reduzidas exigências de contrapartida. É um modelo de colonialismo digital, que reproduz dependência tecnológica e compromete a capacidade do país de inovar, regular e proteger seus próprios cidadãos”. Ativistas dos direitos digitais e ambientais se somam aos críticos do programa ao avaliarem que é uma discussão mais ampla sobre soberania que está em questão. O Laboratório de Políticas Públicas e Internet (LAPIN) é um dos atores sociais empenhados em debater o REDATA para que ele inclua mais responsabilidades e contrapartidas para as empresas de tecnologia. Em conversa com a reportagem, Cynthia Picolo, diretora-presidente do instituto de pesquisa, afirmou que

“No contexto da infraestrutura digital, soberania não é um objetivo único, ela envolve diferentes dimensões, como soberania tecnológica, científica, informacional, econômica, energética, sobre recursos naturais. Uma política de incentivo para data centers deveria ter contrapartidas desenhadas para resguardar esse conjunto de dimensões. O problema é que o REDATA não faz isso”.

Para ela, o PL-378/2026 em seu estado atual enfraquece dimensões importantes da soberania nacional ao reduzir contrapartidas e priorizar a atração rápida de investimentos estrangeiros. Ao permitir que recursos obrigatórios de P&D sejam direcionados a fundos privados, o projeto deixaria de fortalecer universidades e centros públicos de pesquisa, fundamentais para construir capacidades tecnológicas no país. 

Ademais, ao exigir apenas 10% de capacidade de processamento para o mercado interno e não estabelecer metas mínimas de eficiência energética, a proposta também não garantiria soberania tecnológica, informacional ou energética. Agora que o projeto será debatido no Senado, Picolo conclui que “este é o momento de revisar o desenho das contrapartidas e incorporar instrumentos que garantam que a expansão do setor de data centers contribua para fortalecer as capacidades nacionais e as diferentes dimensões de soberania que o Brasil precisa desenvolver”.

A construção do hyperscale da ByteDance (dona do TikTok) no Ceará revela uma série de problemas que poderão se tornar mais comuns no Brasil no atual formato do REDATA. O cacique Roberto Anacé, liderança do povo Anacé, argumenta: “Há um risco para a questão da biodiversidade, da própria natureza, da retirada da água, do aumento de energia, mas também não somente para o território da Serra, mas para todos que fazem uso dos dados. Ou quem expõe esses dados. Ninguém sabe na mão de quem vai ficar, quem vai controlar quem vai ordenar? E para que querem essa colonização? Eu chamo assim que é a forma que a gente tem essa colonização de dados. É para além do território indígena”.

Reportagem do The Intercept Brasil revelou, a partir de um estudo interno do empreendimento, que o data center planejado para Caucaia, na região metropolitana de Fortaleza, pode consumir energia equivalente ao gasto residencial de mais de 2 milhões de brasileiros por dia, superando o consumo da grande maioria dos municípios do país. O projeto também foi questionado por riscos à rede elétrica e por impactos socioambientais locais, além de críticas à falta de transparência no licenciamento ambiental e à ausência de consulta às comunidades afetadas.

Os impactos ambientais e sociais do empreendimento já começam a ser sentidos mesmo antes do início das operações, e o modo como atingem as comunidades indígenas locais levanta questões sobre qual ideia de soberania está conduzindo o debate. Andrea Camurça, do Instituto Terramar, uma das líderes da resistência ao processo acelerado do hyperscale da ByteDance, resume a questão: “A gente precisa discutir sobre soberania energética. A gente precisa discutir sobre soberania digital, sim, mas construída a partir da necessidade do local da soberania das populações atingidas. Pensar, de fato, uma política de transição energética e digital justa. E o que seria isso? Que houvesse, de fato, a participação das comunidades. Hoje o governo brasileiro está falando em soberania diante dessa problemática, dessa crise geopolítica instituída em soberania do país. Mas o que é soberania? Essa é uma questão que precisa ser discutida com quem historicamente já estava aqui antes de mil e quinhentos”.

A disputa em torno do que seja soberania digital sugere que é preciso ir muito além de definir onde os dados serão armazenados ou mesmo uma regulação que proporcione uma governança eficiente desses dados. Ativistas e especialistas de vários campos têm mostrado que a governança da inteligência artificial também passa por decidir quem controla as infraestruturas, quem se beneficia dos investimentos e quais territórios arcam com seus custos. No caso brasileiro, a construção do que seja soberania deveria passar não apenas por tecnologia, mas por decisões políticas sobre energia, recursos naturais e desenvolvimento.